O governo brasileiro restringiu o acesso aos documentos usados para justificar a proibição das apostas por cinco anos, sob uma classificação de sigilo acordada um dia antes da assinatura da Medida Provisória (MP) 1.394.
Dois ministérios do governo afirmam não ter produzido estudos de impacto antes de o presidente Lula assinar a proibição. Para entender o que a restrição significa para o mercado, a NEXT.io conversou com advogados, um operador e um provedor de pagamentos.
A questão de exatamente o que a restrição protege, e por quê, está no centro da disputa jurídica em torno da proibição. Operadores licenciados estão contestando a MP no Supremo Tribunal Federal (STF) e se preparando para buscar a devolução de cerca de R$2,5 bilhões em taxas de licenciamento.
O período inicial de 60 dias para análise da medida no Congresso termina em 23 de novembro. Se nenhuma votação tiver sido realizada até lá, o prazo pode ser prorrogado por mais 60 dias.
O que sabemos
A classificação de sigilo foi assinada em 24 de setembro por Victor Oliveira Fernandes, Secretário de Direitos Digitais do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), conforme noticiado por JOTA e Poder360.
Ela abrange todos os documentos usados na elaboração da MP e só veio à tona esta semana, mais de um mês depois de a proibição ter sido assinada, quando as associações do setor já haviam levado a medida ao STF.
O ministério argumenta que a divulgação dos documentos poderia colocar em risco “a vida, a segurança ou a saúde da população” e representar “alto risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país”, redação retirada da Lei de Acesso à Informação (LAI) do Brasil.
Como o acesso às informações governamentais é a norma e as restrições a essas informações são uma exceção, os ministérios devem justificar formalmente quaisquer restrições impostas sob a LAI.
Há também uma segunda trava em vigor. A BBC News Brasil relatou que a Casa Civil da Presidência negou seus pedidos pelos pareceres jurídicos que embasaram a proibição, citando sigilo entre advogado e cliente, uma restrição separada sem data de validade.
O que foi classificado como sigiloso?
Respostas oficiais de outras partes do governo levantam dúvidas sobre exatamente quais informações estão sendo protegidas.
Em um memorando apresentado ao STF em 24 de outubro, os grupos do setor ABRAJOGO, Sindibets SP e AMIG citam uma resposta do Ministério da Fazenda a um pedido de acesso à informação, afirmando que a “informação não existe”.
Segundo o documento, os departamentos técnicos do ministério não encontraram estudos ou estimativas sobre o impacto econômico, fiscal, regulatório ou social da proibição.
O Ministério do Esporte também informou à BNLData que não encontrou registro de ter sido formalmente consultado antes da publicação da MP, nem estudos sobre os efeitos da proibição na integridade esportiva.
Provedores de pagamento, que processavam os valores das apostas sob supervisão do Banco Central, dizem o mesmo. “Nunca recebemos nenhuma solicitação específica do governo para fornecer dados sobre os fluxos de apostas que subsidiassem a elaboração da medida provisória”, disse Leonardo Baptista, CEO da instituição de pagamentos Pay4Fun, à NEXT.io.
Os operadores dizem que também não receberam nenhum aviso. A Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) mantinha diálogos regulares com os licenciados sobre jogo responsável e publicidade, diz Fellipe Fraga, CBO da operadora brasileira Stellar Gaming.
No entanto, “o que não aconteceu, até onde sabemos, foi qualquer consulta ou sinal prévio de que o governo pretendia adotar uma proibição dessa magnitude, nem qualquer apresentação aos operadores de dados que justificassem uma mudança de rumo tão radical.”
Nada disso prova que os arquivos estão vazios. Se o sigilo protege documentos ou a falta deles só pode ser estabelecido com acesso ao processo completo, diz Felipe Crisafulli, advogado especializado em esporte, entretenimento, jogos e apostas: “Qualquer afirmação aqui, em um sentido ou outro, seria mera especulação.”
O que o governo está buscando?
No papel, a classificação tem respaldo legal. Mas Crisafulli diz que o sigilo generalizado e preventivo “se afasta da norma legal e constitucional, que é a transparência dos atos administrativos, mesmo que não contrarie a lei”. Implementar sigilo sobre os documentos antes da publicação da MP poderia ter sido justificável, acrescenta ele, mas “uma vez publicado o texto final, pode não haver mais nenhum fundamento lógico para isso”.
Um advogado que atua no setor, falando à NEXT.io sob condição de anonimato, vai além. “A classificação generalizada de pareceres jurídicos, estudos de impacto e documentos econômicos exigiria a demonstração de que o sigilo total é necessário”, disse ele.
Embora “não seria rigoroso afirmar que houve ilegalidade” sem examinar os documentos, em sua opinião o objetivo é claro: o sigilo “foi concebido para impedir que as operadoras usassem esses documentos como prova em processos judiciais em curso e em futuras ações de indenização“.
Crisafulli é mais cauteloso quanto ao motivo. O governo poderia dissipar essa interpretação, segundo ele, demonstrando “com fundamentação rigorosa” os riscos que alega.
Isso importa porque uma questão central nos processos do STF é saber se uma proibição total foi proporcional. Sem acesso à sua base técnica, as operadoras não conseguem contestar os números do governo, seja para reverter a proibição, seja para buscar indenização pelos R$30 milhões pagos por cada licença de cinco anos.
José Frederico Cimino Manssur, sócio do Natal & Manssur Advogados especializado em contratos e regulação de apostas, considera a taxa de licença um ponto central de disputa. “O governo autorizou as operações por cinco anos, recebeu o pagamento e encerrou a atividade antes do fim desse período”, afirmou.
A MP veda expressamente qualquer reembolso, uma retenção que Manssur considera passível de contestação por ser “confiscatória”, e a Advocacia-Geral da União já rejeitou pedidos de indenização. Na visão de Manssur, há fundamentos para reembolsar a parte da taxa referente ao período em que as empresas ficaram impedidas de operar.
“Para empresas que investiram no Brasil sob regras estabelecidas pelo próprio governo, a combinação de encerramento antecipado, retenção da taxa de licença e sigilo aprofunda a insegurança jurídica”, disse ele.
Enquanto isso, o advogado anônimo aponta um caminho para a quebra do sigilo dos documentos dentro do próprio litígio. De acordo com a legislação que rege as ações de controle de constitucionalidade, o relator, ministro Luiz Fux, pode determinar que o governo forneça informações adicionais necessárias para a resolução da disputa, e a classificação feita pelo ministério não vincula os tribunais.
Manssur, que não está envolvido no caso, concorda. “Considero frágil uma invocação genérica de segurança pública, dada a importância da medida e suas consequências econômicas”, disse.
Para Crisafulli, esse pedido também deveria abranger as alternativas que o governo considerou antes de optar por uma proibição total – a única forma de verificar se ela foi proporcional. “Se a fundamentação existe, ela precisa ser confrontada; se não existe, o silêncio não pode ser transformado em presunção de legitimidade”, disse ele.
Diversos questionamentos já estão nas mãos de Fux, incluindo um apresentado pela Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) em conjunto com o Instituto Brasileiro de Jogo Responsável (IBJR), cujos membros incluem operadoras internacionais atuantes no Brasil. A ANJL e o IBJR não haviam respondido às perguntas da NEXT.io’s sobre se fariam esse tipo de pedido até o momento da publicação. Fraga disse que a Stellar Gaming ainda está discutindo com entidades do setor a melhor forma de buscar acesso aos documentos.
O cálculo político pode apontar na mesma direção. Segundo a Folha de S.Paulo, o governo conta com o STF para derrubar a lei de 2018 que legalizou as apostas, evitando um embate no Congresso.
O próprio Fux defendeu, na audiência pública do tribunal em 3 de novembro, que as apostas online deveriam ser proibidas. Se essa estratégia prevalecer, o destino do mercado regulado poderá ser decidido sem que a base da proibição seja jamais tornada pública.
A visão do mercado
Para Fraga, a falta de transparência agrava o dano. Como empresa totalmente brasileira, ele afirma que um dos desafios da Stellar Gaming é convencer fornecedores e parceiros estrangeiros de que vale a pena investir no país e adaptar seus produtos às regras locais.
“O problema não se limita a jogos e apostas: a mensagem chega a qualquer setor que esteja considerando investir no Brasil”, disse ele. “Um país precisa de transparência e segurança jurídica para crescer. Neste caso, acredito que o Brasil não ofereceu nenhuma das duas.”
Baptista, da Pay4Fun, faz observação semelhante. “Como podemos planejar investimentos, preservar empregos ou assumir compromissos de longo prazo quando nem sequer conhecemos totalmente os elementos técnicos por trás de uma mudança tão radical?”, disse.
O Ministério da Justiça e Segurança Pública não respondeu ao pedido de comentário da NEXT.io’s até o momento da publicação.